政大機構典藏-National Chengchi University Institutional Repository(NCCUR):Item 140.119/90513
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    題名: 地方財政自主與政策制定過程--台灣現行制度之分析研究
    作者: 陳明道
    貢獻者: 黃世鑫
    陳明道
    日期: 1989
    上傳時間: 2016-05-04 14:25:16 (UTC+8)
    摘要: 壹、緒論
    自政府遷台實施地方自治以來，地方財源短絀一直是棘手的問題。不但地方財政問題無法妥善解決，地方財政自主更成為地方各界爭取之目標，並演變成許多事件之導火線，例如台北市議會拒絕將營業稅及印花稅的一半收入提撥中央、澎湖縣議會決議廢縣等。這些事件背後除了「地方財政自主」之訴求外，更包含著「落實地方自治」的呼聲。事實上地方財政係地方自治職權之一環，卻又是地方自治權落實與否之具體表現，兩者之關係十分密切。 雖然兩者關係緊密相扣，但過去諸多探討地方財政問題之論述，觀點卻大都侷限於財政收支之層面，對地方自治及所衍生之中央與地方權限劃分問題多未觸及。故本文研究目的之一即在運用「公共選擇理論」此一整合性研究法來探討地方財政問題。此外，地方財政自主之內函、中央與地方之權限如何合理劃分。為本文另一研究目的。當然如何建構一個完善的制度，亦即謀求政策制定過程之效率與公平，以改善地方財源短絀之困境，並促進各地區之均衡發展，則為本文所追求之終極目標。
    「地方財政」 (Local finance )是地方政府經濟行為的具體表現，它既與國家財政相對，又為地方自治權限中之一環，而「地方政府」(Subcentral government )在本文中定義為「一國之內中央或聯邦政府以外之各級政府」，是以「地方財政自主」 (Local fiscal autonomy)意謂地方政府對其經濟行為所擁有的獨立行使之主權。至於「政策制定過程」(Policy-making process )是指決定他方財政收支及中央與地方財政權限劃分之制度而言。因為地方財政自主之真實內涵是本文所欲探究的主題，而由於地方政府的財政權限係受到該國政治制度之規範，故本文除對地方財政的傳統經濟面理論加以介紹外，有關中央與地方之權力分配方式的政治面理論亦有研究之必要。
    本文所採之「研究方法」(Research method )計有文獻分析法與比較研究法兩種。此外，由於「公共選擇理論」 (Public choice theory) 既著重於政治決策制定、憲法建構及經濟分析的整合，其觀點亦在說明吾人應利用制度設計來規範公共部門決策之自立自利行為，使私利與公益相結合，以達成資源配置之最適狀態。公共選擇理論因有這些持色，故文採用此理論作為「研究法」 (Approach)。
    貳、地方財政之理論建構
    為瞭解「地方財政自主」之意義何在，首先應對地方財政的理論內容加以探討， 但在建構地方財政之理論基礎時，一般文獻的研究方向多侷限於經濟面範疇之內，大都未就政治面的相關學理深入研究。事實上，地方財政自主所追求的是公共財貨能夠因地制宜有效提供，即達成最適效率之目標。然就此一課題有言，經濟學者注重規範面的分析，亦即地方財政自主如何且達到最適效率狀態；政治學者則較關心制度面的探討，即經由不同的政策制定過程，來觀察地方財政自主在實現時所呈現出之差異。由於同主題有著相異的研究方式，因此對地方財政的經濟與政治理論均有加以探討之必要。
    經濟面理論共方三部份。第一節為封閉體系下的地方財政模型，主要分析在人口不移動的前提下，決定最適轄區所需考慮的種種影響變數及狀態。第二節則為開放體系下的地方財政模型，即Tiebout的以足投票理論，其旨在說明在轄區既定之條件下， 個人達遷徙所造成的可能影響。第三節介紹財政的聯邦制度，意在整合前二部份的模型內容，嘗試將地方財政自主的內涵加以具體化，並建立一個理想之財政制度，使此一內涵得以落實。另外，在政治學的領域中，吾人亦能找出與地方財政容密切相關之學理，來和經濟理論相互佐證對照：其一是憲政體制，因為一國財政收支之劃分方式深受該國憲政體制之影響；另一主題則是地方自治，蓋因自治財政係地方自治權之重要內容。具體言之，前者係就國家整體觀點來說明中央與地方權力分配之各種形式，屬於總體面之分析法；後者則在自治團體的組織下觀察權限劃分的界線何在，可歸之個體面分析法。兩者之分析角度雖然不同，但其主旨均在探討權力分配在制度面之實際運作情形。是以，政治理論側重制度面的實際狀況，經濟理論則較關注規範面的理想目標，兩種觀點有著相當之差異。
    藉由經濟面及政治面的理論介紹，吾人可以瞭解:無論是就Oates的地方分權理論、Tiebout 的以足投票機能、或就地方自治財政等不同觀點來看，地方財政自主皆有其存在價值─它一方面能秉持因地制宜原則，使公共財貨與勞務之供給及需求得以緊密契合，進而使民眾福祉可做最具效率之提昇；另一方面它使得地方自治的功能得以貫徹實現，而民主精神更能夠最有效的落實發揮。
    惟有一點須加以說明:地方財政自主並非即指「地方政府之收入、支出內容『全由』當地居民多數票決(Majority voting )方式來決定」之意，它須視國家領土之大小、地方收支之性質、國民偏好之差異性而定。例如在新加坡此種城市型之國家中，可能並不需要地方政府之存在，故地方財政自主自無必要。又如地方轄區內的某些稅源和事務性質若由中央負責較為合適時，地方財政自主的程度便須加以調整。再者，若各地區民眾之偏好型態完全相同時，則各地收支由中央決定可能更具行政效率。比外，由於上級政府可運用監督權，故地方財政之完全自主亦
    不可能。
    地方財政自主在運作上深受中央與地方權限劃方方式、程度之影響。就權限劃分而言，經濟學者與政治學者之觀點有著相當差異，此種岐異不僅存在於對某些用語之定義不一致上─如兩者對「聯邦」一詞即有著不同解釋，更在研究方向上有所不同:經濟學者側重實質內函，即各級政府之財貨提供能否滿足轄區居民之需求；政治學者則強調形式要件，即中央與地方之權限劃分係以何種方式加以規範。 雖然兩者之間有著上述差異， 但雙方均主張:在不同之權限劃分型態上，財政的聯邦制度(經濟面用語)或是均權制(政治面用語)，實為合理之制度，意即在中央與地方的財政收支劃分上，應依事務性質來決定權力的歸屬，以促進效率之提昇。
    參、台灣現行制度之分析
    由本文各項統計資料可看出，當前地方財政的主要問題在於台灣省各縣市之財源短絀情況甚為嚴重，須大量依賴上級政府補助款以彌補財政赤字。問題的原因可分就支出面與收入面加以探討。
    (一)支出面因素:
    1 .國民教育法第16條規定，國民義務教育所需經費由宜轄市或縣市政府編列預算支應。目指各縣市教科文支出的平均比率已接近50%，造成縣市政府之沉重負擔。
    2 .支出若能有效控制，則因入不敷出而導致的財源不足問題應能改善。但由財政收支劃分法(簡稱為財劃法)對各級政府之支出劃分來看，省級與縣級政府之職能幾乎完全重複，各級政府之功能劃分亦極不明顯。支出功能未能有效劃分，致使各級政府組織日益龐大或組織機構發生重疊現象，不但增加集體決策成本，更使得公共財貨的生產效率為之降低，而人事浮濫與預算膨脹便是最明顯的表徵。
    3. 公共選擇理論告訴我們，行政政官員基於自身利益，往往以追求最大預算為其目標，因而導致了政府支出之不斷擴張。再者，目前輔助收入是地方歲入之主要財源，然補助款來源非由當地人民所負擔，公共支出卻為其所享受，因此地方民眾對政府支出，並無租稅費負擔之切膚之痛，自然不會積極督促政府撙節費用，提高行政績效。地方政府在「人人皆視公共支出為應然，卻不以租稅負擔為必要然」之心態下，遂競相以爭取補助款為其施政績效，不僅不思開闢自治財源，反倒以減稅為爭取選民之工具，如娛樂稅、教育捐的停徵即為例證。
    (二)收入面因素
    1 .地域因素:台灣省各縣市之地理條件、天然秉賦及人文環境原本就差距很大，致區域經濟發展榮枯互見，從而直接與間接影響各縣市財政狀況，尤其工商業發展區域與農業縣治間所呈兩極發展的趨勢，更影響地方建設之均衡發展。工商發達之地區，尤如台北縣市、高雄市、台中市等大都會區，其稅源充沛，在多數祖稅中所徵起之祖稅比重均甚高。反觀以農漁為主之縣市，如雲林縣、澎湖縣、基隆市等，雖在田賦上所徵得之稅收比重相當高，但在其他其他租稅上卻普遍呈現稅源貧乏之現象，導致各地財政狀況差距甚大。
    2 .制度因素:財劃法之主要功能在於劃分稅源及配稅收，其在地方財政上之重要性不可謂之不大，但此法卻有著下述缺失：( 1 )共分稅制及統籌分配方式過於繁複，徙增相互劃解之困擾( 2)憲法授權中央以租稅劃分權，故財劃法係由立法院制定。國稅與省稅、縣稅之劃分權既歸於中央，則何種租稅列為地方稅，均聽由中央決定，中央可使其豐裕，亦可使其貧瘠，地方自治團體不能不受中央之嚴格控制，此對地方財政自主實大為不利矣！
    3 .政策因素:基於政策上之考量，政府在七十六年間將原屬縣市稅之屠宰稅及田賦分別予以廢止與停徵，使得原已困乏的地方財源更嫌不足。更重要的一點是地方租稅立法權的無法落實;由於政治面的因素，省縣自治通則及直轄市自治法迄今尚未通過，因而地方無法憑藉憲法與財劃法第7條之規定，依據中央所制定之各地方稅的稅法通則，來訂定省市法規與縣市單行規章，導致本可經由地方議會立法課徵的特產稅、特別稅課及臨時性質之稅課，地方目前皆未能課徵。這使得地方稅制無法與各地區之經濟特性相契合，失去因地制宜之彈性，從而使得以農漁業為主之縣份，其稅收自然不足。兼之，目前財劃法所劃分給地方之稅目中，除去特產稅及特別稅課外，其餘各稅中央均已制定各該稅法通則，但由於各稅法通則之內容均訂定得十分詳盡，至多僅在稅率結構上有著上下限之規定，顯已超出稅法「通則」之程度，是以日後即使在地方自治得以法制化、地方擁有租稅立法權後，除非各稅法內容加以修改，否則地方政府之租稅自主權僅是紙上談兵罷了!
    此外，目前台灣省對各縣市之補助金制度，主要存在下述問題：( 1 )對縣市之經建交通經費補助有採設定權數比例分配者，此係以該縣市轄區之人口與土地面積反映該區之財政需要，並以稅課收入與國民所得表現各縣市之財政能力。但一方面因為縣市土地面積數十年來幾乎估定不變，且面積之大小不足以反映地區資源與財富之多寡，也無法據以得知地區財政需要之變遷，另一方面則因地方政府無課稅自主權，故用稅課收入作為衡量財政能力之指標實不具意義。是以此一均等化補助金並不能有效的改善水平得財政不平衡現象。(2 )省財政廳之分配標準中並未參酌縣市之「非租稅收入得努力程度」，以致缺乏鼓勵地方自行增闢財源之效果，造成地方只知竭力爭取上級輔助，反而忽略開發自有財源之依賴心理。( 3 )各項補助中並無特定配合之補助方式，故在激勵縣市政府提供具外部利益之地方公共財上，其效果並不顯著。
    綜合以上之分析，可以發現我國當前地方財政問題之癥結如下：
    (一)財政收支劃分不當:財政收支劃分法對各級政府之支出功能未作明確界定區分，而在稅源劃分上因兼探獨立稅制、共分稅制與統籌分配制，徒增稅務行政上之困擾。
    (二)輔助金制度不完善:現行補助金制度尚未制度化，乃因補助標準不夠明確，未能與地方之「籌款努力」(Fisca1 effort )相配合，致使制度之功能無法發揮，且使得收支相應的原則為之破壞。
    (三)權限劃分不利于地方:租稅劃分權與憲法111條之權限爭議仲裁權皆屬於立法院，由中央機關來劃方中央與地方之權限，使得地方居於不利地位，此與均權主
    義之精神似不相符。
    (四)地方自治未能法制化:由於省縣自治通則及直轄市自治法尚未制定，因此地方並無租稅立法權，造成稅制之僵化與稅源之不足，致使地方財源產主短絀現象。
    (五)憲政體制頗為混亂:我國雖為單一國，但憲法第十章所採之權限劃分方式係聯邦制，然而諸聯邦國卻又不像我國將第二級地方政府(縣市政府)之權限規定在憲法中。在吾國獨有的均權制架構下，地方自治權限與上級之監督權的範圍難以明確界定，使得地方財政自主失去意義。
    肆、國外制度之比較研究
    前已闡明台灣當前地方財政問題之癥結所在。有鑑於「他山之石，可以攻錯」， 本章擬運用比較研究法，對世界主要國家之政治與財政制度加以介紹，尤其就與問題核心密切相關之課題予以歸納分析，以作為本文改進方案之參考。至於各國制度，係以日本、英國、西德、美國及瑞士五國為代表國家:其中日英兩國為單一國;西德係中央集權制得聯邦國；美瑞兩國則代表地方分權制之聯邦國。此處所稱之政治制度包括憲政體制、地方制度、立法機關與選舉制度等要項，至於財政制度則主要討論中央興地方之租稅權劃分及補助金制度。另外亦比較各國各級政府間之財政關係及地方政府的歲入結構，嘗試歸納出一般趨勢，以作為本文提出建議方案的參考依據。
    伍、結論
    要解決台灣之地方財政問題，地方財政自主實為不可欠缺的手段。在現行制度下，地方無法自行決定稅目與稅率，此種僵固稅制使得地方政府無法針對其特有經濟活動來課稅，或雖對之課稅，但稅負設計偏低，以致徵收數額有限。是以地方財政自主若能實行，則原先稅收不足之縣、市，其財源匱乏的現象應有一定程度的改善;此外，補助金制度所考量的「租稅努力」也才具實質意義。更重要的是，地方財政自主可使地方收支緊密結合，地區居民對轄區內事務更加關心，對公共支出型態及地方官員的監督亦更為加強。當然，地方財政自主並非萬靈丹，地區間先後天條件的差異則有賴補助金來加以調劑。現行的補助金制度在補助標準上未予明確規定，不但使得收支相應原則為之破壞，造成支出的浮濫，更導致各地競相爭取上級補助、不思開闢自有財源的負面效果。欲使補助金制度步上軌道，似可參酌日本的地方交付稅與美國之收入分成制度。
    我國現行的財政收支劃分法亦有不當之處，就稅目歸屬而言，營業稅係為省市稅，但一方面因各工廠多分布在台灣省各縣市，其總機構所在地卻多設在直轄市內，導致縣市政府雖在衛生、交通等方面的負擔增加，稅收卻由直轄市徵得之不公平現象;另一方面由於此稅的外銷退稅規定，在收稅與退稅之稽徵機關不同時，亦會造成不公平之情形，因此營業稅亦改為國稅之必要。再就稅收分配來說，目前財劃法除獨立稅制外，尚兼採共分稅制及統籌分配制，增添行政業務之負擔，觀諸國外制度，多以獨立稅制為主，而美國之「收入分成」已和補助金制度合而為一，可供作吾國改進之參考。
    此外，憲政體制紊亂主要在於單一國下之均權制應如何定位的問題。聯邦國之權限劃分既由憲法決定，而憲法之修改項須經各邦(州)之同意，且各分予邦有代表參與國會(上院)之立法，故各邦(卅)之權限有相當的保障。我國之立法院係中央立法機關，其權限涵蓋租稅之分配(即財劃法之修正由立法院行之)、中央與地方權限爭議之仲裁及法律之制訂與修正，而由於中央與地方的權限係由中央一方來立法，此顯已違反政策制定過程之公平性。但吾國既為單一國，社會上亦無特殊階級，故並無理由採行兩院制。惟吾人可自選舉制度著手，亦即對選區大小及選舉方式加以設計，使民意代表的產生能兼顧中央與地方之利益，以達成政策制度過程(包括國民大會之修憲案與立法院之法案)之公平，像是西德的下院和日本地上院之選舉方式便值得參考。
    吾人既已歸納出台灣目前地方財政問題之改進方向，在比進一步研擬「台灣地方財政改進方案」 如下：
    (一)治標方案
    1 .依據憲法第108、112、118、122等條之規定，由立法院制定「省縣自治通則」及「直轄市自治法」，台灣省及所屬各縣市再據以制定「省自治法」與「縣自治法」，使各級地方政府皆擁有租稅立法權，得以課徵財政收支劃分法規定之特產稅、特別稅課和臨時性質之稅課。
    2 .修改地方稅之各稅法通則。立法院僅須制定有關租稅主體、客體、減免範圍等基本要項，其他部份(尤其是稅率結構)則授權地方議會為細部規定，以落實租稅自主權。
    3 .修訂財政收支劃分法第8 、12兩條，將營業稅及省及直轄市稅改劃為國稅。另修正該法之相關條文，取消統籌分配之規定，完全以共分稅制替代之，以兼求稅制之彈性與稅務行政上之簡便。
    4 .改進台灣省對各縣市的補助金制度，以達成政策制定過程之效率與公平:即應明確規定各項輔助標準，在補助公式中詳列財政能力(包括租稅努力及非租稅努力)與財政需要(可考慮地區人口，街道、橋樑與下水道的長度、學生人數等多項因素)的決定方式，對專案建設的補助則探彈性的配合補助款，亦即地區財政狀況愈差者，配合款則愈高。此外，目前省對縣市及鄉鎮縣轄市的經建交通經費之基本補助，因採齊一金額之補助方式，未考慮到各地區財政狀況的差異，故應予取消。簡言之，補助金既為中央行使監督權的方式之一，其制度自應加以明確規範，使監督權與自治權之分界得以具體掌握。
    5 .補助金制度既將「非租稅努力」納入補助公式中，則自可激勵地方開闢稅課外之財源，包括規費、工程受益費、公共造產、地方建設公債等等。而為了縮小城鄉間之差異，應寄望於輔助金制度之妥善規劃，及其激勵效果下所產生之連鎖效用。
    (二) 治本方案
    由於小選區制所產生的民意代表較能反應地區之利益，而大選制定之代表較著眼於中央或全國性的觀點，故為謀求中央與地方在權力分配上之均衡，亦即政策制定過程的公平起見，對立法委員與國民大會代表之選舉方式應予改變:比照西德下院的選舉模式，一半代表用單一選區相對多數決法選出，另一半成員則以名單比例代表法選出(候選名單由各政黨推舉，選區係以政府目前有效統治領域為範圍)。並據以修正「動員戡亂時期公職人員選舉罷免法」、「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額辦法」等相關法令條文。這種選舉制度的設計不僅使得中央興地方權限劃分的政治競賽上能有更公平的規則可循，亦可使中央的監督權更為合理明確。
    ABSTRACT
    Local finance deficit has long been a knotty problem in Taiwan`s local self-government history. The problem of this type of deficit could not so far be solved effectively. This has not only stirred up a movement for local fiscal autonomy, but also resulted in a series of recent events. For instance, Taipei City Council rejected to transfer half revenue of Value-Added Tax and Stamp Tax to central government and Penghu County Council passed a resolution to abolish its own local government. These events involved the appeal for local fiscal autonomy as well as the request for accomplishing the process of local self-government. In fact, local finance plays a very important part in the range of local government powers: Whether the local powers are truly protected depends on the proper disposition of local finance. In short, local powers and local finance are really closely connected.
    Though there are close relations between these two, almost all the literature on local finance, instead of investigating both subjects of the local self-government and the powers division of central-subcentral governments, was largely confined to the themes of fiscal revenue and expenditure. To remedy these defects, this thesis uses "Public Choice Theory", an extensive approach, to discuss local finance problem. Besides, this study also focuses attention on the essence of local fiscal autonomy, and on the reasonable criterion of the division of powers between the central and subcentral governments. Moreover, since the basic purpose of this study is to diminish the deficit in local finance and to improve the equilibrium in the development of each area in Taiwan, and because the codition of local finance is the reflection of political system, it is necessary to set up a better institution by which to pursue efficiency and equity in policy-making process.
    This thesis is divided into six chapters. Chapter 1 introduces the research motives, objectives, methods and basic concepts of this paper. Chapter 2 describes different economic theories of local finance, including local public goods theory, Tiebout`s "Voting with the Feet" model and fiscal federalism. Chapter 3 considers the political view of local finance theory, and it combines economic and political angles into a unified perspective which makes the standard of powers division more clear and comprehensive. Chapter 4 discusses the present system of Taiwan, examining the constitutional and fiscal institutions and trying to find the core of the long existing fiscal problem. To learn some lessons from others, chapter 5 compares the relevant institutions of various countries; they are Japan, Switzerland, United Kingdom, United States Finally, as the conclusion of the research, chapter 6 proposes some specific suggestions regarding the problem of local finance in Taiwan.
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    描述: 碩士
    國立政治大學
    財政學系
    資料來源: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/record/#B2002005675
    資料類型: thesis
    顯示於類別:[財務管理學系] 學位論文

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