| Abstract: | 隨著都市的成長與擴張,為了滿足都市活動的需要,土地變更使用類別為不可避免的事實。不同的土地使用,其開發價值亦互異,我國土地利用政策採取較為嚴密的土地使用管制措施,土地使用變更過程中隱含鉅額變更利益,因此變更利益的歸屬與分配便往往成為社會關注的焦點。以民國七十九年台北市位於八德路二公頃工業區變更為商業區之威京案為例,其審議過程在台北市都市計畫委員會便曾經召開九次專案小組會議與六次委員會議,耗時三年多才完成變更程序,惟審議結果仍受社會大眾所關注與質疑。姑且不論變更之公平性與正確性是否合理,其間隱含兩個值得重視問題:(一)冗長的變更程序導致私人成本與社會成本的增加。Keogh和Evans(1992)從開發控制系統(Development Control System)效率的觀點認為,如果不影響規劃決策的品質,或者縮減開發申請的時效將導致社會成本的節省大於環境品質的損失時,可以考慮縮減規劃申請的程序。(二)缺乏合理公平之土地使用變更利益課徵制度,致使規劃者對於土地使用不採取主動變更的積極態度,其結果對於都市發展難免有負面影響。 有鑑於變更利益對於都市規劃作業過程的重要性,台北市政府於民國八十年進行「修訂台北市主要計畫商業區通盤檢討」計畫案時,對於變更商業區之變更利益提出了課徵土地或繳納代金之回饋方式。而內政部亦於民國八十三年元月間提出了都市工業區變更為住宅區應提供30%土地;住宅區變更為商業區應提供40%土地之變更課徵相關規定。雖然土地使用變更,從公平面言,變更利益係反映社會整體需要而形成之價格,理應透過課徵制度收歸社會大眾共享,而非地主獨占,然而從開發效率言,土地、資本與勞力三大生產要素缺一不可,地主提供土地,尚須結合資本開發,始能構建成環境的一環。課徵作法對地主或開發商而言,無異是生產因素成本的增加,課徵比例固應顧及公平層面,但亦不能忽略開發效率。Shoup(1970)、Arnott和Lewis(1979)認為土地開發時序(Land Development Timing)和土地價值期望增加率有關,當地主認為土地開發價值未達預期增加率時,土地縱使賦予開發權,但可能不進行開發或延緩開發,課徵是否會導致土地生產要素成本的增加,是否會引發地主對於土地價值期望增加率之提昇。該課題在論及變更利益課徵之際,尚需考慮課徵比例是否過多而影響土地開發效率。 再者,以繳納代金方式用之於建成都市是否屬於土地使用分區管制權的出售或者成為變相的課稅,繼而影響都市環境品質?繳納代金方式和美國開發衝擊費(Development Impact Fee)課徵的性質是否類似?變更利益課徵之各種方式究屬使用者付費理念或受益付費理念?不同理念下,課徵用途應該為何?不同房地產市場型態下(買方市場或賣方市場),變更利益課徵是否有轉嫁效果?這一系列的問題在研究土地使用變更利益課徵之際須審慎處理,亦均屬於土地開發公平與效率的範圍,以上所述各項土地使用變更利益課徵所面臨的課題便是本研究主要研究動機。 本研究之主要目的臚列如下: (一)探討國外有關土地使用變更利益課徵之各種方式,並比較國內相關的作法。 (二)從財產權(Property Rights)觀點說明土地開發權合理的配置型態,並以財產法則(Property Rules)和義務法則(Liability Rules)分析土地開發外部效果情況下之課徵原則,作為土地使用變更利益課徵對土地開發是否符合公平與效率之評估基準。 (三)進行土地使用變更利益課徵在不同房地產市場型態下之公平效果與效率分析,以為制度制定之基礎。 (四)評估不同變更利益課徵方式與時機對於地主土地開發時序的影響,作為現行土地使用變更利益課徵實施策略修正之參考。 |
