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https://nccur.lib.nccu.edu.tw/handle/140.119/157822
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| Title: | 政府參與民營事業法制之研究
A Study on the Legal Framework of Government Participation in Private Enterprises |
| Authors: | 黃軒姷
Huang, Hsuan-Yu |
| Contributors: | 詹鎮榮
Chan, Chen-Jug
黃軒姷
Huang, Hsuan-Yu |
| Keywords: | 公營事業
市場失靈
公共利益
公司治理
監督機制
實質董事
Public enterprises
privatization
corporate governance
oversight mechanisms
public interest |
| Date: | 2025 |
| Issue Date: | 2025-07-01 15:14:13 (UTC+8) |
| Abstract: | 本文旨在探討政府參與民營事業的法制問題，特別聚焦於政府透過持股、投資、基金轉投資等方式介入股份有限公司的現象，並分析其對法律規範、公司治理、公共利益與市場秩序所造成的衝擊與挑戰。隨著全球化與經濟自由化的發展，各國政府與市場的互動關係日益密切。我國自戰後以來，政府主導經濟建設與產業發展，設立大量國營事業以穩定民生與推動現代化；1980年代起，則因應效率改革與財政負擔考量，陸續推動公營事業民營化。然而，即便企業形式轉為民營，政府仍藉由資本參與、股東權行使等方式持續介入企業營運，形成具有特殊法律地位的「公私合營事業」現象，成為實務與法制上最具爭議的領域。
本研究透過法理分析、制度比較與實務檢討等三種方法，回顧我國政府參與營利事業的歷史背景與政策演變，並以市場失靈理論、公共利益原則及憲法基本國策為理論基礎，探討政府介入市場的正當性與限度。本文亦對德國法進行比較分析，參考其對政府市場參與的限制規定與組織型態設計，嘗試建構我國未來法制改革的參考模型。進一步地，本文整理了中央與地方政府對民營事業之直接投資、基金投資與轉投資的現況，凸顯我國目前對於政府持股比例未過半、但具實質控制力的民營企業，缺乏統一法制與有效監督機制，導致監理標準不一、法律位階不足，甚至衍生出「影子董事」、「事實上董事」等模糊的權力結構，削弱公司治理透明度與市場公平性。
在監督機制方面，本文分析外部監督與內部治理機制的適用情形，發現現行制度多侷限於傳統公營事業範疇，對於低持股比例之介入行為缺乏應有的規範與責任歸屬。此外，政府投資行為易陷入政策導向而與營利的目標衝突，若未建立合理的界限與責任制度，不僅可能形成利益輸送與權責不對等，亦會破壞市場競爭機制與民間企業的經濟自主性。
為深化理論與實務之對話，本文以財政部與台新金爭奪彰化銀行經營權之事件為個案，分析政府介入民營銀行經營權之正當性、股權管理之合理性，以及司法見解所揭示之法律意涵，並藉此反思在現行制度下，政府兼具市場參與者與監督者雙重角色所可能引發之制度風險與潛藏漏洞。
綜合本研究之分析與討論，本文認為我國在政府參與民營事業的法制建構上，仍有相當大的強化空間。面對政府與市場邊界日益模糊的現象，亟需透過制度化的法規設計，明確界定政府參與經濟市場之法律地位與界線範圍，避免因監督標準不一與規範密度不足，造成責任歸屬不清與公共資源濫用等問題。現行制度對於政府持股比例未達過半的公私合營事業，缺乏具體規範與統一監督原則，導致政府得以藉由股東身份行使實質控制，卻未負相應法律責任，破壞公司治理的透明與市場競爭的公平。未來應推動制度改革，強化外部監督密度與資訊公開要求，並建構適用於公私合營事業的治理準則與問責機制，使政府的參與行為能在法治原則下有據可循、有制可依。藉此，不僅可提升我國公共治理的透明度與正當性，也能在維護市場秩序與實現公共利益之間，取得更為穩妥與長遠的平衡。
This study explores the legal issues surrounding government participation in private enterprises, with a particular focus on the phenomenon of government intervention in corporations through equity holdings, investments, and reinvestments via public funds. It examines the impact of such involvement on legal regulations, corporate governance, public interest, and market order. In the context of globalization and economic liberalization, the interaction between governments and markets has become increasingly complex. Since the post-war era, Taiwan's government has played a leading role in economic development by establishing numerous state-owned enterprises to stabilize society and modernize the economy. Since the 1980s, however, a wave of privatization has emerged to improve operational efficiency and alleviate fiscal pressure. Despite the shift to private ownership, governments have continued to engage in enterprises through capital involvement and the exercise of shareholder rights, giving rise to a unique legal status referred to in this study as “public-private joint ventures”—a concept that has triggered significant legal and practical controversy.
This research adopts a multi-method approach, including legal theory analysis, comparative institutional study, and case-based examination. It reviews the historical background and policy evolution of government participation in for-profit enterprises in Taiwan and grounds its analysis in the theory of market failure, the principle of public interest, and constitutional guidelines. Through comparative analysis of German law—including legal limitations on government market participation and organizational frameworks—this study seeks to establish a reference model for Taiwan’s future legal reforms. Moreover, the study compiles data on direct and indirect government investments at both the central and local levels, highlighting the lack of consistent legal regulation and effective supervisory mechanisms for enterprises where the government holds a minority yet controlling stake. This regulatory gap has led to inconsistent supervisory standards, weak legal enforceability, and the emergence of “shadow directors” or “de facto controllers, ” which in turn undermine transparency in corporate governance and fairness in market competition.
In terms of oversight mechanisms, the study analyzes the applicability of external and internal governance structures. It finds that current systems largely apply to traditional state-owned enterprises and fail to adequately regulate government behavior when equity participation falls below controlling thresholds. Furthermore, government investment often encounters conflicts between policy goals and profitability. Without clear legal boundaries and responsibility frameworks, such participation can lead to benefit transfer, accountability gaps, and market distortions that hinder private sector autonomy.
To bridge theory and practice, the study conducts an in-depth case analysis of the dispute over management rights between Taishin Financial Holding and Chang Hwa Bank. It evaluates the legitimacy of government intervention, the rationale behind public shareholding management, and the implications of judicial opinions, thereby reflecting on the dual roles of government as both market participant and regulator, and the associated systemic risks.
Based on the findings, this study argues that Taiwan's legal framework for regulating government participation in private enterprises requires significant improvement. As the boundary between government and market continues to blur, there is an urgent need for institutionalized legal design that clearly defines the legal status and supervisory scope of such participation. The absence of comprehensive regulation for public-private joint ventures allows the government to exert de facto control through minority shareholding without assuming corresponding legal responsibilities, thereby compromising corporate transparency and market fairness. Future reforms should aim to enhance the density of external oversight, mandate information disclosure, and establish governance standards and accountability mechanisms tailored to these hybrid enterprises. Through such legal reforms, the government’s role in economic activity can be grounded in the rule of law, ultimately enhancing public trust, safeguarding market integrity, and achieving a long-term balance between economic efficiency and the realization of public interest. |
| Reference: | 參考文獻
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| Description: | 碩士
國立政治大學
法律科際整合研究所
108652004 |
| Source URI: | http://thesis.lib.nccu.edu.tw/record/#G0108652004 |
| Data Type: | thesis |
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