政大機構典藏-National Chengchi University Institutional Repository(NCCUR):Item 140.119/117034
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    题名: 民辦都更之實施與救濟
    Urban renewal initiated by private sector-the implementation and remedies
    作者: 蔡璧如
    Tsai, PiJu
    贡献者: 王千維
    蔡璧如
    Tsai, PiJu
    关键词: 都市更新
    民辦都更
    都市更新條例
    多階段行政程序
    公共利益
    事業概要
    事業計畫
    權利變換計畫
    事業計畫同意書
    協議合建
    強制拆除
    Urban renewal
    Private-Initiated urban renewal
    Urban renewal act
    Multiphase administrative procedure
    Public interest
    Business summary
    Business plan
    Rights-transformation plan
    Consent letter of business plan
    Joint construction agreement
    Forced demolition
    日期: 2015
    上传时间: 2018-05-02 16:48:58 (UTC+8)
    摘要: 2012年3月28日爆發的文林苑事件，北市府對於王家的合法獨立建物執行強制拆除，該建物無礙公共安全，且由外觀上看來並無都更之必要。王家與其支持者誓死抵抗，同意戶因原有房屋早被拆除而返家無期亦備受煎熬，預售屋的買主亦稱自己才是真正受害者，同時間政府與實施者皆堅稱一切都是「依法行事」:依照「都市更新條例」。文林苑事件引起的質疑與辯論迄今未歇，公權力之發動是否與重要公益失去連結？都更法制之設計與運作是否向建商不當傾斜？民眾之權利救濟於實體或程序上是否有不當障礙？

    2013年4月26日，司法院釋字第709號解釋宣告都更條例若干條款不符憲法要求之正當行政程序，相關機關應就違憲部分檢討修正。值此修法之際，正是對都更體制全面體檢的良好時機。本文將聚焦於民辦都更模式，依都更條例的多階段行政程序設計，深入檢視各階段中政府行政行為之法律性質與救濟途徑、分析造成重大爭議之條款所牽動之公法或私法關係、探究法規之實體與程序規定是否合宜、並歸納實務判決對於都更法律之適用與解釋原則，冀能提供修法之適切建議。

    整體觀之，無論是採協議合建或是權利變換方式，民辦都更體制所採取的多階段行政程序，於一開始自行劃定更新單元時就與重要公益失去有效連結，而於「事業計畫」與「權利變換計畫」階段就個案之公益性與必要性亦無具體之檢驗標準。隨著程序之遞進，對於不同意者之基本權限制逐漸加深，但對不同意者權利之保護卻逐漸弱化，甚至在執行階段導致不同意者之財產權與居住自由被完全剝奪。此種法制之設計思維亦反映在實際運作上，政府傾向與實施者站在同一立場，在「大多數人之私益等於公共利益」與「加速都更」此理所當然之脈絡下，不同意者之權益經常被忽略，且被迫負擔不成比例的不良後果。

    確實，就不同意者之權益保障，都更體制之設計於各階段中無論在實體與程序方面均有欠缺之處，尤其是執行階段，實施者得借用公權力之設計更讓整個都更體制朝實施者偏斜而去，致不同意者與實施者間所產生之私權關係嚴重失衡。而於行政救濟方面，法院傾向尊重審議會之判斷餘地而採寬鬆立場，故就行政行為對地主權益之侵害是否合理與正當，似易錯失再度檢驗之機會。

    本文主要建議，政府劃定更新地區時，應確保民眾之程序參與並明白揭示其救濟之道；於事業計畫核定前，宜准許地主撤銷同意書；於權利變換階段，應增設同意機制，估價師之選定與委任宜讓地主參與，審議核復之救濟程序應予明文釐清；於執行階段，因強拆與強徵手段不符公益與比例原則，恐不宜適用於民辦都更案件。

    總括而言，現行都更之法律體制一律以單純「國家與人民」之公法二維思維來規範都更事務，自對當事人間私益之權衡欠缺考量。尤其民辦都更主要涉及以私法為本質的私權關係，此種因循公法框架之制度設計，更無法平衡兼顧各方私益之調和。本文亦贊同，都更之實施應以公辦都更為主要之模式，俾能與上位的都市計畫產生有效的連結，並較可能基於公益之理由而發動公權力。至於民間發動之都更，因多以追逐私益為主要目的，政府之介入既無法確保權利人間利益之公平分配，又無法提供與公益之有效連結，在無都更必要性與急迫性之情形，則以回歸傳統私法自治之範疇，經全體同意為宜。

    惟重要的是，無論是民辦與公辦都更，應訂定具體之公益檢驗標準，並區分都更之必要性與急迫性，以分級制度適用寬嚴不同的程序，且應於各階段設計針對個別建物公益性與必要性之評估機制。尤其，強制拆除與強制徵收都必須節制為最後手段，僅宜運用在情況最為急迫嚴重之案例。如此，始能期待各方當事人與社會大眾同享都更之果實。
    On 28 March 2012, the Taipei City Government exercised its authority to evict the homeowners and tear down the buildings, which were legally and exclusively owned by the Wang family refusing to take part in the urban renewal project. Neither did the buildings pose any existing threat to public safety, nor did it show any urgent need for urban renewal. Thus, the so-called “Wen-Lin Yuan Incident” sparked a series of confrontation: The Wang family and its supporters vowed to defend homes with their lives； the 36 households taking part in the project hoped to speed up the construction, because their houses have long been demolished by developer； the buyers of the pre-sale houses said they were also the innocent victims； meanwhile the private developer and the city government insisted that their handling in this case has been adhering to the law-The Urban Renewal Act. The debates and questions ignited in this dispute have sustained and continued till now: Does the exercise of official authority well connect with the purpose of important public interest? Are the Urban Renewal Act and the related regulations designed and used to favor developers? Is there unreasonable substantive or procedural obstacles on legal remedies for residents?

    On 26 April 2013, the Justices of the Constitutional Court issued J.Y. Interpretation No. 709, which declared some provisions of the Urban Renewal Act do not comply with the due process in administrative procedures required by the Constitution and the unconstitutional parts of the provisions should be reviewed and amended by the relevant authorities. It’s time to fully re-examine the current urban renewal laws. Based on the multiphase-administrative-procedural model, the Urban Renewal Act governs and facilitates the renewal projects initiated by both private and public sector. This thesis focuses solely on the issues of private-initiated renewal projects. Within each phase, by examining in detail the legal nature and remedies of government decisions or actions, analyzing how controversial statutes influencing the relationship between individuals and the government and the relationship between individuals, exploring if the substantive or procedural provisions are appropriate, and generalizing legal principles enunciated and embodied in judicial decisions, hope this thesis can make meaningful suggestions for the amendment of the law.

    From an overall perspective, no matter what the method taken- “Rights Transformation” or “Joint Construction Agreement”, starting from the early phase of “business summary”, in which the law allows property owners to designate the renewal units by themselves, the legal system on the private-initiated urban renewal causes great risk of losing effective connection to an important public-interest purpose. Moreover, in the “business plan” and “rights- transformation plan” phases, the law lacks clear standards or criteria to check if the specific case meets the proportionality principle and whether the public interest is best served. As each phase involves different government decisions, the restrictions on the property right of dissenting owners grow bigger, yet the mechanism for their rights protection becomes weaker, eventually in the final “execution” phase, the dissenting owners could be completely deprived of their property right and freedom of residence. When it comes to the practical application, following this legal structure’s line of reasoning, the administrative agency tends to act in concert with implementer (mostly private developer), both parties interpret public interest as the sum of most private interests and aim at speeding up the whole process, so that the dissenting property owners’ rights are usually overlooked and the dissents are forced to shoulder a disproportionate share of the negative effects.

    Actually, for the property owners refusing to join the project, the law fails to provide proper protection no matter substantively or procedurally. Especially in the “execution” phase, the implementers are entitled to request the government to demolish or expropriate the property. Thus, through the indirect transfer of public power to the implementer, the law impairs the supposed-to-be-fair balance between the rights of the property owners and the rights of the implementer. On the other hand, in administrative judicial proceedings, given that administrative courts often defer to the discretion of expert committee set up by administrative agency for the review of renewal projects, it is unsurprising that the courts tend to adopt administrative agency’s litigation interpretation. Thus, when property owners’ fundamental constitutional rights are infringed, the administrative action may not be under adequate scrutiny by courts.

    This thesis proposes that: in the first phase when designating the renewal area, the administrative agency should ensure an open and transparent public participation, and after decision made, especially for those most affected in the renewal area, including property owners and residents, the legal remedy should be clearly specified in the law； before the “business plan” approved and announced by administrative agency, property owners should be allowed to withdraw their letter of consent unconditionally； in “rights- transformation plan” phase, the consent mechanism should be added into the process, property owners should be entitled to participate in selecting and entrusting real estate appraisers, the special “disagreement inspection procedure” should be well-clarified and defined in law； in the last “execution” phase, the use of forced demolition or expropriation as a legal instrument to take private property for private-initiated renewal projects, cannot be justified under the principle of proportionality and public interest. Thus, the related unconstitutional regulations need to be modified.

    In short, the current urban renewal laws are designed under the framework of governing the relationships between government and individuals. As for the relationship between individuals, especially in the now dominating private-initiated mode, this original design is inherently flawed to balance the diverse and competing interests among different private parties. In essence, all urban renewal projects should conform to the overall urban plan adopted and formulated by the city government. Besides, the use of authority and power can be legitimate only when implementing public purpose and public benefits. Given that the government-initiated mode is more likely to be consistent with the comprehensive urban plan and be aligned with public interest, this thesis suggests that government take the responsibility to lead and initiate most urban renewal projects. As for the private-initiated mode, which mostly driven by short-term private profits, the current government intervention can neither ensure equitable distribution of benefit among stakeholders, nor can it provide a significant link to public interest, thus, better leave it to the traditional realm of private law, that is, if there is no necessity or urgency, reconstruction shall require the consent of all property owners.

    If the public and private modes are to be maintained and co-exist in the urban renewal system, both laws should contain concrete guidelines and standards on factors that should be taken into account in determining if the designation of renewal areas or units is in pursuit of important public interest. Besides, a priority rating system should be established based on the degree of need and urgency to categorize the different procedural implementation, aiming to ensure a direct correlation between the degree of government intervention and the degree of need and urgency. Furthermore, an assessment tool of the necessity and proportionality is required to be built in each phase, thus to help administrative agency decide whether in the particular case, the public interest outweighs the interests adversely affected. In all cases, the use of eminent domain and forced demolition should be reserved as the last resort for the most serious conditions. Hopefully, by the aforementioned amendments, the promised fruits of urban renewal can be available not only to the parties involved but also to the general public.
    參考文獻: （中文依姓氏筆畫、外文依字母順序排序）
    一、書籍
    （中文書籍）
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    17. 翁岳生編/許宗力，行政法（上），元照出版，2006年10月。
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    20. 許宗力，法與國家權力（二），元照出版，2007年1月。
    21. 莊仲甫，市地重劃實務全輯，永然文化出版，2014年1月三版。
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    27. 陳榮宗；林慶苗，民事訴訟法（上），三民書局，2010年5月修訂七版。
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    40. 鄭玉波，民法總則，三民書局，1993年2月修訂九版。
    41. 鄭玉波主編，民法總則論文選輯，五南圖書出版公司，1984年7月初版。
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    （德文書籍）
    1. Larenz, Karl: Lehrbuch des Schuldrechts, 1. Band, Allgemeiner Teil, 10. Aufl., C.H. Beck München 1970.
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    3. Wieacker, Franz, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, 2. neubearb. Aufl. von 1967, Vandenhoeck & Ruprecht Göttingen 1996.

    二、專書論文
    1. 李建良，論行政法上之意思表示，收錄於「新世紀經濟法制之建構與挑戰─廖義男教授六秩誕辰祝壽論文集」，頁203-254，元照出版公司，2002年9月。
    2. 楊淑文，消費者保護法與民法的分與合─雙軌制立法下的消費者與消費關係，收錄於「民事法與消費者保護」，元照出版，頁151-199， 2011年5月。
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    4. 詹鎮榮，「保護規範理論之應用—以第三人提起課予義務訴願為中心」鑑定意見，收錄於「訴願專論選輯-訴願新制專論系列之十三」，頁169-209，台北市政府法務局出版，2012年12月。

    三、學位論文
    1. 余明賢，合建契約之研究，政治大學法律學研究所碩士論文，2002年。
    2. 卓輝華，都市更新權利變換制度的委託代理、產權結構與契約關係之研究，政治大學地政研究所博士論文，2010年。
    3. 林昕蓉，運用徵收方式實施都市更新之研究—以私人興辦之都市更新事業為中心，國立政治大學地政研究所碩士論文，2006年。
    4. 洪任遠，都市更新與少數之權利人保護，台灣大學法律研究所碩士論文2008年。
    5. 張芳清，現行都市更新條例中協議合建之定位與相關法律問題研究，政治大學法律科際整合研究所碩士論文，2013年。
    6. 麥怡安，我國都市更新權利變換制度之研究-以實施者與土地權利人間權益分配問題為中心，政治大學地政研究所碩士論文，2009年。

    四、期刊論文
    1. 丁正杰，由臺北高等行政法院一○○年訴字。八八三號判決反思自行劃定都市更新單元之基準－兼論都市更新條例之修法，全國律師，18卷5期，頁52-71，2014年5月。
    2. 王文宇，非典型（商業）契約的漏洞填補─論任意規定與補充解釋的擇用，月旦法學雜誌，164期，頁111-138，2009年1月。
    3. 王珍玲，民眾對國土空間計畫之參與權限， 東海大學法學研究 ，37期，頁97-143 ，2012年8月。
    4. 王珍玲，用地編定變更與法律保留原則，台灣法學雜誌，123期，頁123-126，2009年3月。
    5. 王珍玲，行政計畫與民眾參與─以最高行政法院九十九年度判字第三十號為例，法學新論，27期，頁 63-74 ，2010年12月。
    6. 王珍玲，你家被都更了！你知道嗎？月旦法學雜誌，206期，頁 89-101，2012年7月。
    7. 王珍玲，論都市更新之公共利益─從司法院大法官第七○九號解釋及正當法律程序原則出發，法學新論45期，頁1-16，2013年12月。
    8. 王珍玲，論都市更新地區範圍或更新單元之劃定等相關問題—兼評台北高等行政法院一○○年度訴字第八八三號判決，政大法學評論，130期，頁1-50，2012年12月。
    9. 王進祥，都市更新程序正義與公共利益之檢討—以「文林苑」都更案為例，現代地政，344期，頁122-148 ，2012年10月。
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    11. 王澤鑑，舉重明輕、衡平原則與類推適用（上），法令月刊， 47 卷 2 期，頁3-12，1996年2月。
    12. 王澤鑑，舉重明輕、衡平原則與類推適用（下），法令月刊， 47 卷 3 期，頁3-14，1996年3月。
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    14. 尤重道，自辦市地重劃公權力介入與私法自治之分際暨爭議處理問題之探討（二），現代地政，343期，頁63-71，2012年7月。
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    16. 何彥陞，土地利用關係與公共利益界定與論證─聚焦於土地使用限制、都市更新與財產權保障，台灣法學雜誌， 226 期 ，頁115-137 ，2013年6月。
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    18. 何彥陞，都市更新條例的法制議題與修法方向，台灣環境與土地法學雜誌，3期，頁12-20 ，2012年9月。
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    20. 何彥陞，聽證的法律原則與法律效力，台灣環境與土地法學雜誌，7期，頁52-62，2013年9月。
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    描述: 碩士
    國立政治大學
    法學院碩士在職專班
    99961020
    資料來源: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/record/#G0099961020
    数据类型: thesis
    显示于类别:[法學院碩士在職專班] 學位論文

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