政大機構典藏-National Chengchi University Institutional Repository(NCCUR):Item 140.119/90134
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    題名: 財政集權化與地方財政問題之探討
    作者: 周台龍
    貢獻者: 黃世鑫
    周台龍
    日期: 1990
    1989
    上傳時間: 2016-05-03 14:15:23 (UTC+8)
    摘要: 論文提要
    壹、緒論
    中央政府與地方政府之間，經由適當的權限劃分與財源的分配，不僅可以使得政府部門在公共財貨與勞務之提供上滿足全國各地人民之需求，更可以維持全國人民最低水準之消費與區域間的均衡發展，避免各區人民因居住地域之不同而有過度差異之福利水準。雖然各級政府間財政權限的分配有其基本之原則，但此並非意謂府際關係是一固定不變的靜態結構，而是需要隨著外在社會經濟環境的變化作適時之調整，方能維持各級政府施政之效能。因此，地方財政問題之產生，其主要原因即為中央與地方在權限的劃分以及財源分配的不當;再者，隨著經社條件的變化，府際財政關係若未能加以調整，自將使地方財政問題更加嚴重。
    台灣地區四十年來，隨著經濟的快速發展，經社結構已有劇烈的轉變。自遷台以來，中央與地方之權限未曾有重大的調整，在稅源劃分雖有多次之修正，亦因變動幅度不大未有明顯的影響。因而使得地方因財源不足，未能推展地方建設，失去其應有之功能;各地區因財政能力懸殊，形成公共財貨與勞務享受水準差距過大。此外，由於各級政府間權限未有明確之劃分，以致無法清楚界定地方自治權限之範園，導致地方財政自主喪失其意義，並且引起政治上的爭議。
    對於我國地方財政問題的探討，自應先瞭解中央與地方權限劃分與財源分配之適當性，亦需掌握外在客觀環境的變化加以調整，如此才能合理改善地方財政之問題。國內相關文獻之探討，很少顧及後者。因此，本文之目的，除了整理府際財政權限劃分之基本原則，進而界定地方財政自主之意義，主要在分析四十年來，台灣地區經社結構轉變對中央與地方財政權限調整的意義，以求合理改善我國地方財政問題。

    貳、地方財政的理論基礎
    為了合理評估政府間財政權限分配的合理性，首先自應探討各級政府職能劃分之原則，再介紹府際稅源分配之基本原則與補助金之經濟功能。最後，基於前面理論分析，來說明地方財政自主的意義。
    一.各級政府職能劃分
    Musgrave的政府預算三大功能，在各級政府間如何予以劃分方為最適?自1959年迄今，由學者在理論分析與實證研究之文獻上，可歸納出底下的結論:
    第一.就維持經濟穩定和成長而言，在考慮參與意願，地方政府財政、貨幣政策之受限等因素，以及相關實證，可知此一任務宜由中央政府來擔任。
    第二.在所得重分配方面。大部份之學者認為宜由中央政府來負責，其探討之重點在於重分配政策制定過程對社會福利的影響，以及居民遷移對地方政府重分配效果的變化。而學者的實證研究亦支持由中央來負責的主張。
    最後，以促進資源的有效配置而言，中央與地方均有其必需性，而其任務之劃分則需考慮(1)公共財貨與勞務的受益範圍，即國家公共財(pure public goods)和地方公共財(local public goods) , (2)需求偏好的差異程度， (3)生產因素與商品的流動， (4)執行效率和決策成本。
    二.政府間稅源分配
    中央與地方問稅源分配之目的主要在於使各級政府皆能具有固定來源之稅收，以支應其支出所需之經費，並且建立健全的租稅制度。
    地方租稅主要原則有五項: (1)稅收充足性，使其經常性支出之經費來源不致缺乏， (2)稽徵成本和順從成本最小化， (3)稅目之選擇盡量避免干擾資源之配置，(4)加強地方自我負責性(local demoeratic accountability)，消除財政幻覺，(5)增進上下級政府以及同級政府間的租稅調和，以減少租稅輸出與租稅競爭現象，並且切合不同現境地方政府之實際需要。
    三.補助金的經濟功能
    大致而言，補助金的經濟功能為(1)解決財政不平衡，(2)矯正區域間利益外溢的問題，(3)殊價財的提供與最低享受水準的要求，(4)總體經濟政策目標的達成，以及(5)促進地方的支出效能。
    四.地方財政自主
    地方財政係指「地方政府經濟行為的總稱」，而地方財政自主，即謂地方政府對其經濟行為上所擁有的獨立行使的主權，其自主之內容則包括支出與收入兩方面。地方財政自主可使各地區享受因地制宜之利益，並且因居民的「以足投票」將增進區域間的競爭，提昇行政效能，凡此皆會加強地方支出與收入型態形成最適的可能性。
    然而地方財政自主並非排除補助金制度的需要性，亦非指地方在其支出上皆可獨自決定，仍需配合外在經社環境之變遷來決定其自主的程度，方能使各區人民得到最大的滿足。

    參、財政集權化(Fiscal Centralization)
    財政集權化的主要意義即指在不同層級政府間財政權限的分配，有自然由下級政府逐漸轉移至上級政府的情形，如中央(聯邦)或省(邦、州)。有關財政集權化程度的衡量，學者一般採用pryor的「集權化比例」(centralization ratio) 作為指標，來分析其趨勢的變化情形，即中央(或省)政府之支出(或收入)佔一般政府總支出(或總收入)的比例。然而，政府間權限分配卻常無法配合實際之需要而予以調整，故財政集權化通常反映於上級政府的補助佔下級政府收入的比例上，其隱含的意義在於「財源籌措集中化，支出與生產決策仍由地方政府來負責」。
    財政集權化形成的原因，並非中央政府意圖擴大其權力所致，實在是政府部門因應客觀環境的變化所致的。經濟的發展、經社結構的改變以及社會觀念的變化是主要的影響因素。所得提高與人口的移動降低區域間之封閉性，提高其效用相依程度，進而結合各區域成為一個息息相關的全國單一社區(national community)。一方面，地方公共財在區域間的外溢效果增加，租稅輸出亦使得昔日適宜地方課徵之財產稅和營業稅，減弱其立論根據。另一方面，區域間人民備好趨於同質性，促使中央政府提高平衡區域發展之功能。
    財政集權化的發展並非否定地方財政自主的功能，因為地方財政自主即指「地方之收入與支出型態全由當地居民以民主方式來決定」，亦需考慮各地人民偏好的差異程度，區域間的依賴程度以及支出效率來調整地方財政自主之程度。
    因此，財政集權化的分析，主要是主張府際職能的分配，已產生「質」的改變，即由昔日職權的明顯劃分轉為各級政府分工合作來提供公共財貨與勞務的情況。在此過程中，中央對地方事務的分擔與協助主要有三種方式，即(1)專業知識的提供，(2)技術上的協助，(3)財政支援。而此種發展趨勢對中央與地方職能分配有如下的意義:中央政府成為財源的主要籌措者，行政方面仍然由地方政府來負責。

    肆、經社結構變遷對台灣省各縣市居民偏好差異程度之影響
    為了瞭解台灣地區經濟發展及經社結構轉變對府際財政關係調整的意義，本文選取交通運輸，區域產業結構、就業人口行業別和平均每戶每人全年經常性收入等四項經濟因素，以及遷徙率、人口密度、都市人口比例與年齡結構等四項社會因素，來探討台省各縣市近四十年來經社結構之變化情形，以及各縣市之間此類客觀條件差異程度的轉變與影響。在資料的分析上，除了交通運輸與遷徙率之外，其他各項因素皆採用統計方法中的變異係數來分析(Coefficient of Variation)。
    第一.經濟因素
    由四項因素之分析可知，近四十年來台灣地區因交通運輸能量的提高，使得人口移動能力與貨物流通的範圍隨之提高，進而使得區域間經濟發展的差異程度逐漸減低，而各縣市問發展程度的差異亦隨之減小。在平均所得方面，各縣市間的差異亦有逐漸下降的現象。
    第二.社會因素
    自社會因素的分析中可知，人口主要集結在都市地區，尤其是台北縣、桃園縣及省轄市。此外，若將各縣市區分成縣與市三組來分析，可以發現人口密度、都市人口比例和年齡結構三項因素，各市之間的差異皆較各縣之間為小;此種現象亦存在於經濟因素之分析中，因此可知現今導致各縣市間差異的主要原因為都市化的形成，而此一現象將降低地方政府在其自治事務範圍內獨立自主之程度。
    為了進一步暸解各縣市居民偏好差異之程度，以問卷方式，調查各縣市地方公職人員對各項財貨之重要性的看法，並採用肯德爾和諧係歎(Kendall`s coefficient of concordance) ，卡方考驗、變異數分析以及多重比較(Multiple Comparison) 加以分析。

    伍、台灣地區府際財政關係之調整
    綜合理論與實證之分析，可以進一步說明中央與地方財政關係調整之原則與方向。
    第一，在支出方面。對於利益外溢程度自漸重要的國民教育、道路建設、衛生支出與休閒設施，上級政府可視實際之情況給予特定之補助款。中央政府亦應部份負擔縣市之國民教育經費。
    第二，在收入方面。除了將營業稅改為國稅，同時以稅收分成之方式，將營業稅與所得稅之稅收改由三級政府共享，增加地方稅收之充足性，滿足支出上之需要。
    其次，都會區之範圍勢必日益擴大，形成未付費享受中心都市之公共設施之情形，增加都市政府的財政負擔，亦需上級政府之財力支援。
    最後，對於已成為三級政府共同之事務，且為地方重大支出之事務，為了減輕地方政府財政上的負擔，基於財源籌措集權化，行政執行分權化的理念，中央應予地方特定之財源，並加強區域間的合作。如治安維護、污染整治等。

    陸、結論
    台灣地區四十年來經濟社會結構變遷情形及含意正如前述。雖然各地區因客觀條件差異的變化與程度並不一致，而致無法確定各地區偏好同質性的程度。惟需注意的是都會區的形成，所得的提高，以及交通運輸進步對未來府際權限調整的影響。都會區的形成，除了提高利益外溢--祖稅輸出效果之外，亦將對中心都市經費的籌措造成影響;所得的增加使得個人更關切區域外的公共服務水準，加強效用相依的程度;而未來第二條高速公路，北宜高速公路、南北高速鐵路以及花東交通計劃的完成，將使台灣各地區更加緊密的結合，區域間的來往更加頻繁，進而使得各地區居民的偏好趨向同質化。
    參考文獻: 參考文獻:
    一. 中文部分:
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    15.倪成彬(六十八年),「地方財政均衡問題之研究」，財稅研究，第1卷，第5期，頁39-46。
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    二、英文部分:
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    描述: 碩士
    國立政治大學
    財政學系
    資料來源: http://thesis.lib.nccu.edu.tw/record/#B2002005334
    資料類型: thesis
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