| Abstract: | 一、研究緣起全球媒體產業所呈現的「公共利益私有化」（privatizing public interest）的問題日益嚴峻，也是當代公民社會與媒體政策管理者所面對的挑戰，這種趨勢對新聞媒體產業的衝擊尤其深遠。 電視因其影響力即時而無遠弗屆，內容管制程度一向較高（McQuail，2003），但是市場力量先影響至報業專業倫理，傳統電視的市場隨著1980年代「解除管制」政策與新的科技發展（有線電視、衛星電視）競爭而空前激烈，電視頻道全面商品化，收視率高低直接與廣告購買連結，電視新聞循報業的軌跡，為了生存，專業與倫理逐步讓位於小報化與羶色腥化的品味，歐美與亞洲皆然。「問責」（accountability）的理論在20世紀最後十年受到西方傳播學術界的重視與研究。進入新世紀後，西歐與北歐各國由政策設計開始建構具體的「問責」體系，但是實行時間不長，成效也還待評估，然而各國因國情不同，其評鑑標準或評量架構移植台灣並不一定可行，我國政策工具與各電視新聞媒體如何發展屬於我國「問責」的機制，有其重要的研究價值。二、研究方法及過程本研究首先以文獻回顧整理蒐集了國內外學者的研究文獻進行分析以建立 「問責」論述，並且調查國內外相關法規與電視新聞公共問責的機制的實施情形，同時就公共媒體或其他可具代表性的商業電視台自律組織代表為案例，就其「問責」機制之組織運作、型態、內部溝通方式、裁罰個案說明、案例歸納重點等項目進行瞭解與分析。此外，為了聚焦我國產業、學界與公民團體對於電視新聞進行「問責」的共識，接著以深度訪談法約談國內十家無線與衛星電視業者，衛星電視業者以新聞台優先，並包括大愛台與原住民族電視台，以期使電視新聞「問責」機制能夠同時落實於公共、商營、宗教與族群電視台的領域；繼而以修正式德菲法研究彙整相關非營利性公民組織、專家與學者意見作為公民與專家意見之共識，藉此了解「問責」機制的想像與需求。三、重要發現（一）「問責」在各國已從理論逐步轉為實踐隨著各國政府去管制化的政策與商業電視系統影響力漸趨強大下，電視節目內容的品質逐漸向市場傾斜，二次戰後傳播界倚賴的「社會責任論」無法再約束媒體，1990年代後來自西歐與北歐的學者就媒體如何發展新的「責任」概念開始作哲學與倫理學的探討，其中荷蘭的學者Denis McQuail與法國的新聞學者 Jean Claud Bertrand對於「問責」理論與實務應用的貢獻最為突出。在過去政府監理與業者內部自律的兩種責任架構外，來自公民社會的監督與積極回應觀眾的方向也被提出，更強調一種具體「負起責任」理念與實踐機制。跨入21世紀，理論從概念到操作，研究者逐漸集中在「問責」的架構設計、評量的標準，以及監理的理論依據等。「問責」機制的實踐主要仍從歐洲開始，而西歐與北歐各國都開始檢討過去呈現鬆弛的媒體內容管制，從政府到公共廣電業者已經各自發展或強制性或軟性的「問責」機制，歐洲各國公共電視系統進一步引入強大公民「問責」機制，亞洲國家如韓國也立法從整體結構逐步實踐完整的電視媒體「問責」機制。（二）各主要民主國家結合公民參與的「再管制」趨勢 2000年之後不論西歐的德國（2003）、英國（2003）或是北歐的荷蘭（1999），亞洲韓國（2000）在新的「傳播法」都對於電視媒體的內容管制作出新的規範。德國與荷蘭政府與民間同業組織發展出「共管」機制。英國政府依法授權成立非政府的法人機構Ofcom作複雜的機制設計，讓公民經由投訴啟動行政機制監理媒體內容。日本則是在既有「放送法」的規定下由公共與商營電視同業團體設立自律管控機制。為防範政府干預，民間同業組織2007年甚至成立有調查權與裁決權的委員會。韓國在新的「放送法」規定下由政府設立「放送評量委員會」、「媒體仲裁委員會」，另要求各電視台內設立「觀眾委員會」、「公評人」、「自我批評節目」三道機制基於觀眾權益的機制，其強制性均非常高。美國FCC管制媒體內容為違憲，過去較為被動，但是1999年設立觀眾申訴平台結合公民團體壓力，FCC轉趨積極，對電視裁罰不雅內容的比例則增加極多，各民主國家有與公民合作「再管制」（re-regulation）媒體內容的趨勢。（三）我國電視新聞競爭環境全球獨有，內容商品化極為嚴重 以電視新聞的競爭環境而言，我國24小時電視新聞頻道有7家，比例為全球之冠，除公視、原視與客家台外，尚有六家固定製播每日新聞的綜合台，均為商營企業，對於市場佔有率競逐的激烈程度全球少見。同時系統業者對頻道業者授權金過低，平均未達其年收入15%，電視業者對於廣告收益的極度依賴，電視頻道的業務單位乃向廣告代理商提出「保證CPRP」的購買策略來提升廣告業務，這種保障買方的交易方式，幾乎使所有商業頻道均開始應用此一業務策略。此舉迫使我國電視頻道內所有節目都追求收視率，電視新聞節目也不得不面對，專門新聞頻道所受影響更劇。收視率以每分鐘呈現給廣告代理商作購買參考，進一步決定電視台對新聞的排序，我國的電視新聞更出現了「羶色腥化」、「非政治化與去政治化」、「個人化」與「戲劇化」四種趨勢。（四）目前我國政府監理機制強勢，其他機制相對弱勢 依據本研究深訪發現，我國目前各製播新聞的電視台，以收視率為經營核心，自律與品管機制萎弱，媒體對觀眾回應積極度有限，公民團體有監督的企圖，但約束能力有限，目前NCC監理內容力量相對強勢而有實質約束能力，但有傷害言論自由之虞。（五）專家/公民團體對於「問責」機制有結構性的共識此次以修正式德菲法兩次問卷調查國內十位專家學者與公民團體的「問責」意見分析其結果，共識可歸納為四個方向： 1.政策與監理面 （1）應將公共「問責」機制設計於法律中令業者遵循。 （2）對於NCC目前的監理位置與方式意見紛歧。 2.自律與品管機制 （1）認為國內媒體自律程度成效不大。 （2）認為業者應訂定一致性「倫理規範」。 （3）認為業者應設立自律平台進行自我稽核，減少政府干預。 3.公民團體問責 （1）對於政府與民間業者「共管」的內容監理方式高度同意。 （2）對於「共管」部分內容，其餘仍交於民間業者設立自律平台的敘述共識 一致，但此平台宜由業者與公民參與。 4.回應觀眾機制 （1）對於設立「觀眾委員會」機制具一致共識。 （2）認為各頻道回應觀眾機制普遍不足。可以看出學者、專家及公民團體代表對於現階段電視新聞媒體自律與回應觀眾的「問責」機制普遍認為不足，主張從政策加強對電視新聞的公共「問責」，贊同由業者、公民與政府「共管」，而公民團體參與監理電視新聞媒體與加強回應觀眾「問責」機制都有共識，另外也希望業界形成一致性「倫理規範」便於自我教育並接受監督。（六）「問責」機制初期需要政策工具引導與連動 媒體「問責」機制的執行基本上擴及不同面向的配套與流程，因此需要政府以公權力介入機制設計（但不一定管制內容）。如德國因為實施參與式「共管」，其民間依法由同業成立規模龐大的自律組織。英國則是依法在Ofcom以觀眾申訴為核心概念，制定標準化「傳播守則」與申訴流程，依此作為審查與懲處依據，但其啟動調查、裁判與懲罰程序上也極繁複。日本則是以法律規定各電視台訂立自律章程與節目諮詢委員會，迫使NHK公視集團與商業電視NBA集團不但共同制定「廣播電視節目基準」，2007年的聯合自律組織BPO更針對新聞、人權與兒少成立三大委員會監督倫理執行情形。韓國除了在電視媒體內部強制觀眾「問責」機制外，監理單位KCC設立放送評價、媒體仲裁兩個獨立委員會來監督自律。政府以政策工具系統的協助，「問責」機制方可建立。四、主要建議事項（一）立即可行之建議：強化自律與品管 1. 建立詳盡的「新聞倫理規範」我國過去新聞自律機制受到極權政治的影響，使得所謂的「新聞倫理規範」（code of ethics）等同政府管控言論自由的延伸，解嚴後「新聞倫理規範」以代表市場力量的「業者」為主要參與者與制定者，專業者反而缺席。因此大多以簡約的道德性呼籲聊備一格，且形式不一，作為制衡市場力量的新聞專業自律缺乏認同與執行，功效因此備受質疑。 有鑑於日本、德國民間同業團體、各國公視與美國新聞專業電視台CNN詳盡的「倫理守則」（或「製播規範」、「編輯準則」等）所發揮的教育與自律功能，建議NCC要求各製作電視新聞頻道由員工代表參與編訂「新聞倫理規範」。為使內容趨於一致可規定其必須涵蓋的範圍，例如人權、隱私、性別歧視、兒童青少年保護、血腥與暴力畫面、防範廣告置入等框架，但內部細節由各台訂之。 此為各台自訂，也可由同業組織訂定，經各台簽署遵守承諾，可作為NCC監理與裁罰的依據，以免引起業者批駁NCC主觀認定的指控。這份守則必須定期修訂，同時公告於各台網站，讓公民有參與監督的依據。 2. 在製播流程中間建立管制點「倫理守則」無法發揮原因在於沒有被確實執行，在搜尋各國經驗後，本研究認為美國CNN的雙重管制關卡最為有效。CNN記者在任何地點採訪後，文字稿必須傳回美國總部由「新聞審查組」（Supervising Desk）審核後才能進行剪接與配音，如果牽涉到更高層的倫理議題如兒童、種族、法律訴訟等，則由「新聞品質監督組」（Row）進行審核。此機制不因為時效而妥協，同時獨立作業直接向總編輯負責，值得注意的是這些人員為專業職而不為行政職兼任，目的為堅守新聞倫理而不被行政倫理影響。雙重關卡在機構中視為新聞製播流程必要的一環，整個組織文化都視此為理所當然的程序，在CNN乃是以「品管」的思維納入組織文化，因為違反專業與倫理的新聞應視為瑕疵品，有害商譽，如此可避免浪費人力資源或者阻礙時效的異議。 3. 建立「倫理委員會」 在「倫理規範」的執行面，建議仿造日本民間同業組織或美國CNN建立「倫理委員會」，其功能一方面修訂「倫理規範」、另可受理觀眾申訴並討論違反倫理者的處罰。德國類似委員會也有法律位階的調查權與懲罰權，對於倫理規範有「倫理委員會」才有履行的可能性。此外觀眾申訴也可回到「倫理委員會」討論，方能修訂「倫理規範」並進行教育。 4. 建立公開透明的觀眾申訴機制 回應觀眾的意見、更正並對指控回覆或對造成之傷害負責，為「問責」機制的基本理念，目前英美國家政府監理單位與電視媒體均有積極而公開的「觀眾申訴辦法與處理流程」，這種公開回應與反省的機制可使媒體將觀眾視為核心。 我國目前各電視新聞媒體公開其回應觀眾申訴程序者極少，處理方式也不透明，建議各新聞台仿造BBC的「觀眾申訴網頁」公開其程序，說明其流程，並且公佈每一責觀眾申訴的回覆意見，讓觀眾有「問責」管道，也可防止媒體以公關方式淡化處理觀眾申訴。 以上四個工具具有程序並互相連動，建議NCC舉出大方向，執行細節可由各台訂之，並由業者列入換照時的報告，為指標之一。（二）中長期性建議: 邁向參與式「共管」機制並研究調整產業結構 1. 成立「新聞頻道評鑑委員會」 以公民傳播權觀點來看，公民參與媒體政策，特別是內容的管制審議，是一項重要的過程。因此，對於新聞內容的認定問題，較佳的方式可能是透過公民參與的過程，並且透過定期的檢討與對話，隨時依照社會或媒體科技發展調整這項原則。 歐盟對此提出的原則，是政府透過公私部門的合作，間接介入媒體自律規範制定與執行的過程，就是所謂的「共同管制」（co-regulation），讓民眾參與之「準管制機關」來執行，但是德國與電視同業組織合作共管的方式，國內部分專家認為我國業者過去自律歷史不佳，且同業團體為利益團體因而不表贊同。建議由公民團體、業者與政府共管，但公民團體代表性應具備多元。 該委員會可另設電視新聞監看小組將報告呈送「新聞頻道評鑑委員會」作為衡量指標，並應有媒體識讀教育推廣的功能，使公民能在教育中增加其對自主權益的關注。 為使本報告發揮功能，建議仿造英國Ofcom 、BBC Trust、日本NHK「觀眾約束評量委員會」與韓國「放送評價委員會」的作法，採取多元質化指標為基礎，若干國家的公民評量團體可進行訪視（visitation），亦可參照。年度結果以書面與網站公開發表，供業者與民眾參閱並明訂作為未來NCC換照的指標之一，方能使評鑑產生影響。 2.進行改善產業結構的政策工具研究（1）電視廣告購買的其他方式 造成我國目前電視生態亂源的原因之一為國內廣告購買的「CPRP保證購買」制度，收視率成為專門新聞頻道追求的目標後，新聞內容及偏向市場。學者強烈建議NCC未來研究結合管理財經秩序的政府部門，與廣告商討論建立「廣告購買多元指標」，不再以CPRP作為唯一指標，甚至可以法律限制，以杜絕亂源。 其實，收視率影響獨大的嚴重性與媒體產權集中的嚴重性相若，因為收視率終將使所有節目向娛樂化靠近，這是國內電視新聞朝高度娛樂化的內容與形式（動新聞、羶色腥與暴力內容、明星化主播、模擬扮演、綜藝風格..）的原因，如加入類似BBC TRUST與NHK「觀眾約束評量委員會」的多元衡量指標如收視質、觀眾滿意度、同業評量、專業自評..等，可分散收視率對於節目品味的支配與宰制，回歸公共利益。 （2）限制「產權集中」與「保障多元」的政策研究 「去除管制」後所造成媒體產權整併的趨勢，數位化更使得屬於同一業主旗下不同媒介的內容產製流程趨於一元。公民社會的多元價值空間往往因此而逐步壓縮，荷蘭、德國已藉助立法與政策工具防範單一媒體影響力過大的問題，德國學者Hoffmann-Riem 所提出的「結構導引」觀念，也就是透過「設定結構上的相關架構與範疇，間接型塑規範對象的行為與態度，並且導引相關行動主體趨向於預期目標的實現」。 對於電視新聞頻道與其他新聞媒介（如廣播、報紙與網路）的所有權應該分散，韓國已有立法限制。尤其以我國人口集中居住，土地狹小，電視媒體影響力已過大的趨勢，新聞媒體產權集中將不利民主政治與公民社會發展，監理單位對於媒體內容設定政策目標之後，雖然仍可透過法律中對特定併購行為的強制來加以規範，但同時也應以廣電法規中包括所有權與執照審查等相關規範的整套機制，來促成媒體內容多元化的目的。（3）研究勞動法健全工會組織，維護電視新聞專業自主 自律規範的訂定與維護往往為廣電事業之內專業者維繫工作尊嚴的重要基礎，但資方往往因為經營與利益在行政上壓迫，來限縮專業空間，以解雇為手段造成寒蟬效應。歐盟國家的工會極為強大，因此就新聞媒體工作者之勞動權與專業權有其保護力量，建議我國未來可研究如何加強與健全工會組織及相關勞動法令，來維護專業自主的需要。如可透過相關勞動法令的配合，達成對資本力量的節制，也可能是維護公共利益在私有化過程的保障之一。 繼而針對國內無線與衛星電視媒體等十家業者進行個案調查研究：含節目製播準則、教育訓練、爭議性案件（新聞、節目）處理、觀眾申訴處理、公共服務、內部評鑑、業界評議等自律及問責機制現狀之瞭解。除了公視與營利為目的電視台之外，族群、政黨與宗教傾向明顯的電視新聞媒體亦將納入調查。 上述研究將徵詢相關學者以及第三部門如媒體觀察基金會、兒福聯盟等，綜合研究成果提出媒體內部問責機制執行面的建議（含節目製播準則、教育訓練、爭議性案件《新聞、節目》處理、觀眾申訴處理、公共服務、內部評鑑、業界評議等自律及問責機制）以促進業者自律。
The problem of privatizing public interest appearing in the global media industries has become increasingly serious. And this is also the challenge the current civil society and the managing of media policies are facing. This tendency has made a profound impact on the media industries. The press used to be a public forum, employed freedom of speech as the keystone of the democratic society, with the value of self discipline, so that in democratic countries the need of censorship was limited. However, in recent years due to the keen competition of the media market, the instincts of private enterprises have arisen prioritizing attracting an audience before anything else. In order to maintain the a market possession rate, the amount of sensational news and tabloidization has become higher, thus suppressing the professionalism and ethics that journalistic professionals have established for years and infringing public interests. In the early 1990s, the TV market of Taiwan was opened, and then within ten years the number of the channels of cable TV reached over one hundred. And in terms of the competitive surroundings of TV news, there are seven news only channels in Taiwan. Besides public TV, indigenous TV and Hakka TV, there are six commercial network that routinely produce daily news, so the keen competition for market rating is rarely to be seen in the whole world. The competition of channels is keen, and the TV channels are hungry for the advertisement income. The ratings are presented to the advertisement agencies per minute, and furthermore they decided the sequences of the news. And there are four tendencies appearing in the TV news of Taiwan—“sensational,” “un-politicization and de-politicization,” “personalization,” and “dramatization.” according to Lin Zhao-Zhen（2009）. The theory of accountability attained the attention and further study of the Western academic field of broadcasting in the latest ten years of the twentieth century. With the dawn of the new century, the countries of Western Europe and Northern Europe employed policy designs to start constructing a concrete system of accountability. But the time of practicing it is not long, and the fruits still need evaluation. Owing to the different situations of the states, it’s not necessarily feasible to plant their evaluation criterion or judgment structures to Taiwan. It’s extremely worth to research and develop our own mechanism of accountability. With the deregulating policies of the government of every country and under the stronger influence of commercial TV systems, the quality of the contents of broadcasting media was gradually inclined to stand by the side of the market. The theory of social responsibilities can no longer limit media. Since the 1990s, the scholars from Western Europe and Northern Europe began to make a philosophical and ethical study of how media could develop a new conception of “responsibilities.” Among these, most impressive were Denis McQuail, a Dutch scholar, and Jean Claud Bertrand, a French journalistic scholar who had made an outstanding contribution to the practical affairs and application of the theory of accountability. With the dawn of 21st century, the theories range from conceptions to practice. The researchers gradually concentrate on the structure design of accountability, evaluation criterions, and the theories of supervision. The practice of mechanism mainly started from Europe. Based on the conceptions of no borders, European Broadcasting Union (EBU) established standards for every country to follow in terms of supervising institutions, technical standards, the fellowship of the auditing contents. This made a directional impact on the broadcasting policies of each country. Besides, the countries in Western Europe and Northern Europe all started to examine the relaxed regulation of the contents of media. And the governments and the public broadcasters all developed coersive or soft mechanisms of accountability. After engaging in in-depth interviews with managers of ten domestic TV news production units and by adopting Modified Delphi Method, two questionnaires are used to investigate how ten domestic experts, scholars and citizen groups view “accountability.” It can be seen that as for the existing mechanism of accountability, scholars, experts and representatives of citizen groups have the consensus of strengthening policies in accountability, supervising, supervision of citizen groups, and mechanism of replying to the audience. In addition, it is expected that the broadcasters can form the same code of ethics for self regulation and to receive public accountability. And scholars, experts, and representatives of citizen groups suggest the regulator may intervene if the broadcasters lacks self discipline, citizen groups can participating co-regulation or “the industry’s self discipline plays a central part”. However, nowadays, association organizations’ self discipline is lacking, so the regulator should not take risks to relax regulations. However, the government can gradually authorize citizen groups to engage in supervision. On the one hand, this can distribute the power of regulation. On the other hand, the government can authorize civil society to establish positive interaction and mutual learning relations with the media. |
